佛山禅城“天网地格”智慧社会治理基层减负应用平台

党的二十大报告提出“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系”。省第十三次党代会指出，要加快完善共建共治共享社会治理格局，加强和创新基层社会治理。佛山市第十三次党代会提出，务必成为基层社会治理领头羊。

在构建共建共治共享城市治理新格局的进程中，佛山市禅城区在基层社会治理当中遇到了与全国绝大多数市（县）行政治理单元面临着的共性问题，具体表现为：基层减负难，一个村居挂了23块牌子，要承接13个部门网格的业务，光是定期要填报的表格多达171张；企业迎检难，临街的小商铺每个月就要接受公安、消防、卫健等6个不同部门的6次检查，平均每周1.5次检查，而且检查的内容重复率达34%；部门协同难，以无主沙井盖为例，它的处置涉及交通、城管、公安、供电等12个部门；数据共享难，目前，全区建设了186个信息化系统，且部门多以保密为由，拒绝数据共享，形成了一个个的数据烟囱。

以智图治，佛山市禅城区将智慧化制度创新转化为治理效能，以党建为引领、以问题为导向，成立由区委书记、区长任双组长的改革领导小组，全面推进智慧化社会治理改革，以智慧理念、体制机制、设计驱动三个创新，以实践应用和智慧融合作为两个驱动，通过“一网统管、一格共治”两个抓手，探索“网格化管理、精细化服务、多方参与、智慧高效”的社会治理新模式。

佛山市禅城区智慧化社会治理改革创新，通过创新建立一个三级治理体系，纵向打通区、镇（街道）和村（社区）的断层式治理格局；创新构建城市大脑“天上一张网”，横向破除部门间的数据壁垒；创新搭建生态网格“地下一张格”，融合政府内部系统，实现了跨部门、跨领域、跨层级的协同联动，高效处置社会治理事件，全面提升基层社会治理工作效率。（如图1所示）

1.建立“一体指挥”治理体系。以加强基层政权建设、健全基层群众自治制度为重点，坚持改革创新思维，着力从体制机制上加快推动基层治理架构由分散化、碎片化向党政统筹、扁平高效转型，依托城市大脑和生态网格，从体制机制上构建“一格共治”“一网统管”的“一体指挥”治理体系。

在区层面，成立“一委一办一中心”，协调联动组织、政法、民政、城综、应急等单位开展基层社会治理工作。在镇（街道）层面，成立镇（街道）中心负责本辖区社会治理事件的统筹调度、分析研判、监督考核、网格队伍管理等工作，横向协同镇（街道）“三大委员会”、纵向贯通区和村（社区）智慧社会治理机构，实现网格化工作大联动。在村（社区）层面，成立村（社区）智慧社会治理工作站，落实镇（街道）智慧社会治理中心交办任务，构建“村居（网格）吹哨、镇（街道）调度、部门报到”治理机制，为村（社区）剥离大量行政性工作，让村（居）委员会真正回归自治本位。（图2）

2.构建“一格共治”生态网格。一是多格合一。将13个部门的条线网格整合为一个综合网格，赋予数据生态、协同生态和信用生态，创新打造“生态网格”，将各条线网格员整合成一支生态网格员队伍（图3）。

按照“任务相当、规模适度、方便管理、界定清晰、责任明确”的原则，将全区划分为478个网格，配备146名网格站站长、528名专职网格员。将网格置入“粤政图”，实现网格的标准化、数字化、可视化管理。二是多事合一。打破部门职责壁垒，首批梳理入格事项共247项，基本覆盖矛盾纠纷、社会治安、公共安全、公共服务等治理要素。探索“一表式综合巡”，推动基层工作使用的App从7个减少为1个、巡查表格从10张减少为1张，同步实现“一员多能”。三是规范处置。简化、优化和固化事项处置流程，建立“巡罚分离”处置机制和“无主部件应急兜底”处理机制，通过制定“发现上报、分类推送、协同处理、跟踪回访、评价结案”的五步工作流程，完善生态网格处置、村居指挥调度、专业部门指派处置、镇（街）统筹调度的四级分拨处置机制，实现“琐事不出网格、小事不出村（居）、大事不出镇（街）、难事区镇（街）会商”。四是诉求融合、网格承接、接诉即办。依托城市大脑搭建IOC诉求处置模块，并建立工单分派中心，统一整合市12345、12319、生态网格、公安非出警诉求及信访等多个诉求流转处置平台，形成城市大脑平台上一个入口、一个账号、一次分派、一次办结的流转处置模式，治理事件由生态网格承接处置。五是数据分析、智慧赋能、未诉先办。针对“大诉求”工单数据进行监测，构建群众诉求完整链条预测预警模型，结合各类民生数据沉淀基础，智能建模动态分析民生诉求问题动向及趋势，由生态网格及时排查风险隐患、尽早解决苗头性问题，从而达到未诉先处，预警预处的功能，推动基层治理关口前移，把矛盾纠纷、安全隐患发现在萌芽状态、解决在基层前端。

3.打造“一网统管”的实用型城市大脑。禅城区城市大脑立足于全区城市经济和社会发展，构建“1+1+3+N”城市大脑，用智慧化手段提高基层社会治理水平（图4），是禅城区智慧城市建设的核心，是禅城区智慧城市建设的重要基础设施和综合应用工具。

禅城区城市大脑通过汇聚和融合全区各行各业的城市公共数据，运用大数据、云计算、物联网、人工智能等技术构建禅城区的城市“神经中枢”，是面向城市未来发展的新的城市基础设施，为全区各级各部门信息化应用提供数据“能源”，为各部门智慧应用集约化建设提供共性技术支撑能力。

禅城区城市大脑涵盖数字底座、中枢系统及专题应用等，集数据资源中心、社会治理中心、数据服务中心、技术支撑中心于一体，服务于社会治理、经济运行、民生服务、政府决策等领域，逐步形成和谐统一、集约共享的禅城区智慧城市生态。

建设“东平云谷”数据中心，为数据储存提供安全的硬件环境，夯实强大的“数字政府”安全底座。禅城区城市大脑基于城市各类数据的融合，实现对城市运行态势的实时监测、感知和分析，按照总体架构设计要求，本项目总体架构由基础设施层、数据层、应用支撑层、应用层、展示层以及安全+运营保障体系、标准规范体系的“五横两纵”组成（图5）。

图4城市智能体总体架构

3.1 强化智能中台，为应用创新提供支撑:

3.1.1.打造“东平云谷”数据中心。构建数字经济和文化创意产业创新发展的聚集区、智慧城市建设的新引擎，按T3+标准设计，规划机柜数量2000个，预计装机容量30000台，目前云计算数据中心已经投入使用，为数据存储提供安全的硬件环境，夯实强大的“数字政府”安全底座。

3.1.2.打造块数据体系，构建数字孪生城市。基于城市信息模型（CIM）平台，打造禅城块数据体系，通过标准化地址、建筑物实现与各类管理要素（人口、法人、事件、设施等）的空间关联，以及将各类管理要素进行关联，并持续叠加接入业务专题，包括统筹接入16000多路视频资源，244个地图资源图层，60个建筑BIM模型、物联感知设备等，实现人、事、物联网，构建数字孪生城市。

3.1.3.强化数据基础，摸清数据底数。归集融合现有数据家底，做到应收尽收，目前归集数据超过33亿条数据；建立数据使用更新归集治理的循环流程，做到数据“一数一源，多源校验，动态更新”，让数据更准确更鲜活；以“反哺平台”为门户，让数字资产可视，可申请，可使用。

3.1.4.引入智能算法，用机器换人力。开放出店经营、暴露垃圾、道路积水等21种视频识别，身份证、发票、通用图片等16种图片卡证识别以及语音转文字等AI算法能力，打造落地智能场景。已实现为城综局、交通局等5个部门提供出店经营、公交车道违停等17个视频智能识别场景，减少部门反复巡查执法，提升部门履职能力；为民政局、统计局等6个部门提供RPA自动填报场景，帮助部门减少重复填报等。

3.1.5.创新业务中台，规范事项流程标准化。打造全区的事件和流程中心，形成事项权责的精细化标准，并结合运行态流程自定义编排能力，实现业务快速上线。目前已提供实现全区602个事项、数十个流程的标准化接入，事项流程调整上线由原来14天缩减至1天，实现事项流程的快速重构。                                        

3.2 打造统一应用体系，培育三级城市大脑，各级共享建设成果：城市大脑区统一建设，成果区、镇、村三级共享。其中区级定位为分析决策、应急指挥，围绕社会治理、指挥调度、政务服务、疫情防控等重点领域专题分析；街镇重联动协同、指挥调度，围绕公共服务、综合治理、综合执法方面的联动协同；村居主要定位执行处置、基层减负等方面，围绕网格管理、基层减负、还数于村等赋能。禅城区三级大脑以问题为导向，做实基层减负工作，通过深度系统融合，对19个部门的巡查内容进行整合，并辅以企业信用三色码（红、黄、绿）分类分级制定不同巡查频率，实行“一表巡”和已有数据“自动补全”，变重复为一次，变全量为增量；通过APP整合，将全区7个高频APP整合为1个生态网格APP，减少基层工作APP多、反复录入的困扰，切实为基层业务减负。依托数据中台能力，提供“活跃人口”、“企业信用画像”等多维度的数据赋能手段，同时将数据“还数于村”，村居可以自行维护更新，做实做透“村居一本账”。               

3.3 创新N个特色专题，拓展实战应用场景：以实战需求推导应用建设模式，以应用建设促进数据融合，以数据挖掘辅助实战决策。构建“感知、认知、处置、反馈”四步实战应用模式，通过应用建设推动构建“跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨系统”的数据融合接入机制，不断扩大城市大脑的感知能力。通过数据分析挖掘，提升城市大脑的认知，并动态调整完善应用，辅助特色应用的决策，提升对问题的覆盖能力、分析能力和反应能力。 

1.理念创新——牵引性、集成式改革。智慧治理是一个技术治理的创新理念，能够使政府、社会及民众有效沟通、互动和协作，从而塑造出一个全新的和谐共生的社会形态。对接大数据时代，佛山市禅城区以智慧治理嵌入组织结构，着眼于以业务为牵引，以技术为手段，深化数据赋能智慧化应用，利用人工智能技术推动政府治理的革新，促进政府职能、队伍和系统集成协同高效，减少信息不对称，由政府内部实现社会治理的数字化，推动政府外部实现资源配置智能化、社会协同便捷化和公众互动实时化，形成了一套智慧治理的新模式，助力社会治理实现两减两提——即减人力、减成本和提质量、提效率。

2.体制创新——全省首创三级社会治理联动机构。区级为统筹、镇街为枢纽、村居为底座，组建区、镇（街道）、村（社区）三级智慧社会治理机构，建立“一委一办一中心”统筹全区社会治理工作，制定法治化、标准化、规范化高效协同的治理机制，通过实体化运作，统一调度综治维稳、行政执法、应急处置、政务服务等社会治理相关力量，高效精准处置社会治理事件。

3.设计驱动创新--多项专利技术赋能城市智慧治理。本轮改革中，先后产生三项国家专利赋能智慧治理，如图6。一是区块链技术专利赋能数据反哺。通过客户端采集，将结构化数据传输到于传输时刻离客户端距离最近的区块链的节点，实现把优先节点的数据转移到数据中心或服务器的功能。既能有效保障数据目录共享权属、属性等内容不变，又能保障数据使用、传输过程中的使用权不被篡改，继而构建高效而安全的数据反哺平台。二是生态网格数据采集和传输专利赋能网格治理。依据各网格的人口密度，通过计算各生态网格各分区（网格）的数据请求的时间权重和数据量权重，按顺序进行向云服务器发送数据请求的任务。该技术能实现数据请求事件的智能分拨流转和高效协同处置。三是数据访问控制专利赋能资源集约利用。通过计算用户标识序列和节点地址序列的数组信息,求得为各用户进行储存空间分配的优先值，进行个人数据空间的储存空间分配。该技术实现了基于实时存储情况和用户个人存储情况的优先程度计算，集约有效地使用存储资源。

图6 相关专利情况

改革开展以来，佛山市禅城区获得多方肯定及多项荣誉：被中央网信办、国家发改委等八部委评为“国家智能社会治理实验（社区治理）特色基地”，被民政部评为“2021年度全国基层治理创新典型案例”，被国家信息中心评为“2021中国领军智慧城区”，被工信部评为“2021年数字政府全国二十佳优秀案例”，被广东省深改委列为全省重点改革项目，被广东省委政法委列为全省“一网统管”试点。

佛山市禅城区以“天网地格”治理体系加实用型“城市大脑”，全面推进智慧化社会治理改革创新，创新城市智能体，实现社会治理四个减。一是减少基层负担，通过业务融合废止基层95种表格，通过数据共享、RPA机器人自动填报村（社区）6种表格，并打通业务系统，实现系统报表内容自动填充。借助人工智能技术，将证件信息自动识别转换为文字，采集时间从以前的20分钟减为2分钟，大大提升采集效率。依托视频和城市大脑，通过AI智能监管，智能发现出店经营、违章停车等事件，减少基层巡查人力。推出高龄老人津贴、婚检孕检产检等民生电子券等23个无感服务事项，城市大脑自动比对数据、办理业务，村居窗口年均业务量减少44.5%。二是减少对企业的干扰，依托城市大脑沉淀的大数据，将政府利好政策与企业资质匹配，自动向企业法人发送给市场主体，支持线上全流程申请、智能审批、秒批秒付，目前已完成101项扶持政策标准化，惠企资金审批时限提速50.3%，兑现资金超6亿元。对辖区内生产性企业推行信用巡查模式，企业受检次数由每月6次检查减少为1次。三是减少政府成本，通过业务协同，把13支业务网格员整合为一支，每年减少了外包队伍购买服务超过1000万元，系统建设费用节约60.2%。四是减少数据孤岛，打通98个系统，把人口、法人等120类数据还数于村，通过数据融合，支撑了45个应用和1619项“零跑腿”政务业务。

城市大脑以大中台、小前台的理念，让数据多跑腿、复杂的逻辑交给中台，最终实现精准找到一个人、精准服务一个企业、高效处置一件事。

1.精准找到一个人：目前禅城区汇聚了96个部门超过50亿条数据，通过构建数据全生命周期管管理、治理、共享和应用的体系，做准做实有人口、实有法人、实有房屋和实有设施4大基础数据库。将244个业务图层叠加成一张图，实现数据精准落图，通过建立个人数据空间、大数据比对推送，实现精准找人和分析，并在安全脱敏后将数据反哺给到村居形成村居一本账，在日常工作开展中应用，如快速校验死亡人口、高龄老人、适龄儿童、出生婴儿、残疾人、未做核酸、未打疫苗人群等，为重点人群及关爱人群精准高效提供服务。.

2. 精准服务一个企业：为了精准服务企业，禅城区做到了2个“找上门”。一是扶持政策自动匹配企业，资金找上企业的门，在“一网统管”的帮助下，总共兑现了2.4亿元的扶持资金，并实现了扶持政策主动推送，政策申请线上申请，资金发放的智能审批；二是企业需求和人才需求全面融合匹配，人才找上企业的门。将企业需求和人才需求进行全面融合匹配，人才通过手机端口，可以查询合适自己的岗位，让人才找到好工作，让企业找到好人才。

3.高效处置一件事：创新“多格合一”、“多员合一”、“多事合一”、“处置协调”和“数据共享”等举措，将全区13个不同的条线业务部门网格按统一标准综合为一张格网（生态网格），并组建了专职的生态网格员队伍，将“城管、市监、安监”等各类事项合并巡查，并通过RPA机器人、ORC证件识别、数据融合实现数据自动填报补全，将一条完整的采集巡查任务由30分钟缩减至5分钟内；构建网格事件区、街镇、社区、网格四级处置闭环工作流程以及疑难会商机制，实现事件精准流转，减少推诿扯皮，事项处置解决效率提升60%以上。    

佛山市禅城区“天网地格”治理体系与实用型“城市大脑”的创新做法逐步形成了地方标准，多次被新华社、人民网、人民日报、南方+等知名主流媒体广泛报道，形成了可复制、可推广的禅城经验。

编辑：于菲菲

初审：李   萍

审核：李   洁